Neutralité, devoir de réserve : les agents publics peuvent-ils s’exprimer librement ?

Les fonctionnaires sont-ils soumis à des obligations particulières ?

Philippe Amiel : Les agents publics, qu’ils soient fonctionnaires titulaires, stagiaires ou contractuels, sont soumis à des obligations déontologiques qui font partie intégrante du Statut général des fonctionnaires (auquel se substitue le Code général de la fonction publique à partir du 1^er mars 2022). La neutralité et le devoir de réserve sont de telles obligations.

L’obligation de neutralité s’impose à l’administration dans ses rapports avec les citoyens et dans les rapports qu’entretiennent les membres de la fonction publique entre eux. C’est l’exigence d’impartialité qu’elle porte au cœur de ses valeurs.

L’idée centrale est que ni nos opinions ni celles de nos collègues ou des usagers ne doivent interférer dans le service public. La fonction publique se refuse à toute discrimination. Et par suite, à toute propagande comme à tout affichage ostentatoire des opinions politiques ou religieuses. La préservation de la laïcité des services publics procède du même principe.

Quelle différence y‑a-t-il entre devoir de réserve et devoir de discrétion ?

P. A. : Le devoir de réserve est un instrument de la neutralité autant que de la dignité de la fonction publique. Il n’est pas défini par les textes, mais par de nombreuses décisions convergentes des juridictions administratives. C’est un devoir de mesure et de prudence dans l’expression. Parce que les propos outranciers ou injurieux tenus par un fonctionnaire constituent un comportement excessif qui rejaillit sur l’image de toute la fonction publique. D’autant plus si l’agent s’exprime au titre de sa fonction (comme directeur de recherche ou chercheur Inserm, par exemple).

Un pamphlet, signé d’un agent public, qui mettait en cause les fonctionnaires – dépeints sous les traits « d’abrutis » – a ainsi pu être considéré comme un manquement au devoir de réserve (justifiant une sanction disciplinaire). De même pour des tribunes ou prises de position publiques dénigrant son institution de rattachement, ses collègues, sa hiérarchie ou la fonction publique dans son ensemble. L’affichage ostentatoire d’opinions politiques ou religieuses fait courir le même risque.

« S’exprimer publiquement à titre personnel ne délie pas du devoir de réserve »

S’exprimer publiquement à titre personnel ne délie pas du devoir de réserve : les fonctionnaires en dehors de leur service y restent tenus. 

Dans son expression publique, le fonctionnaire respecte en outre l’obligation de discrétion professionnelle. Elle consiste à ne pas divulguer de faits, informations ou documents non communicables aux usagers et dont on a connaissance dans l’exercice de ses fonctions. A fortiori, il s’abstient de divulguer des informations couvertes par le secret professionnel, c’est-à-dire toute information confidentielle sur les personnes : état de santé, comportement, situation familiale… (sauf quand la loi l’autorise).

Les manquements à ces obligations constituent des fautes disciplinaires susceptibles d’être sanctionnées (et l’atteinte au secret professionnel est même une infraction pénale). Mais ils sont avant tout des comportements qui portent tort à toute la fonction publique, à sa crédibilité et à la confiance que les citoyens doivent pouvoir lui accorder.

Comment ces devoirs s’articulent-ils avec la liberté d’opinion ?

P. A. : Pour autant, les agents publics sont parfaitement libres – comme tous les citoyens – de leurs opinions et de leurs engagements. La nécessité de concilier cette liberté avec des règles de mesure et de prudence est un principe ancien de la fonction publique. La Cour européenne des droits de l’homme en a consacré la légitimité à plusieurs occasions.

Dans la période électorale qui s’ouvre (présidentielle, puis législative) une vigilance accrue s’impose.

En dehors de leur service, les fonctionnaires participent comme ils le souhaitent aux élections et à la campagne qui précède. Leur liberté d’opinion est entière, mais leur expression publique doit se concilier avec le devoir de réserve.

Les fonctionnaires s’abstiennent de participer en affichant leur qualité de personnel Inserm à toute manifestation ou cérémonie publique présentant un caractère électoral, soit en raison de leur thème, soit du fait des personnalités organisatrices ou de leurs invités.

Enfin, les publications institutionnelles, sur cette période, sont parfaitement neutres ; leur contenu et leur présentation préservent leurs caractéristiques habituelles et ne sont pas affectées par l’élection.

Pourriez-vous nous donner quelques exemples ?

P. A. : Les deux cas concrets suivants peuvent servir d’exemples :

• Un chercheur Inserm est interrogé par un média en tant que scientifique sur son domaine d’expertise. Dans ce contexte, le journaliste lui demande de se prononcer sur le programme Recherche d’un candidat particulier. À une telle question, il convient évidemment de ne pas répondre pour ne pas se mettre en situation de manquer à l’obligation de neutralité. 
• Un élu est invité à ouvrir un colloque scientifique organisé par un chercheur Inserm. Il convient d’anticiper pour que cette prise de parole ne se transforme pas en tribune électorale. Et si un dérapage est constaté, de prendre courtoisement ses distances avec les propos tenus, qu’on y adhère ou non personnellement.

Mais on doit évoquer aussi une situation beaucoup plus proche du quotidien qui est l’expression sur les réseaux sociaux. Les réseaux sociaux sont des lieux publics de prise de parole publique par excellence, l’obligation de réserve doit s’y exercer avec une vigilance particulière.

• Dans la communication d’opinion, et notamment sur les réseaux sociaux, il convient de préciser, si la moindre ambiguïté peut exister, que les propos tenus n’engagent que leur auteur à titre personnel (et non pas l’Inserm à quelque titre que ce soit).
• L’adresse mail Inserm ne doit pas être utilisée sur un espace d’expression politique comme, par exemple, le compte twitter d’un parti politique.
• Un compte de communication scientifique rattaché d’une manière ou d’une autre à l’Inserm (un blog de labo ou de chercheur, par exemple) ne peut pas être utilisé pour exprimer des opinions partisanes.

Une dernière recommandation ?

P. A. : Si vous avez un doute ou une question, n’hésitez pas à contacter le collège de déontologie. Nous pourrons vous conseiller de manière précise et en toute confidentialité sur la conduite à tenir.

Documents et textes de référence

• Code général de la fonction publique (CGFP, en vigueur au 1^er mars 2022), articles L121‑1 et suivants ;
• art. L 121 – 7 CGFP sur la discrétion professionnelle
• Code pénal, art. 226 – 13 et 226 – 14 sur les atteintes au secret professionnel
• Agents publics et période électorale, note de la DGAFP